در گفت و گو با آيتاللَّه عباسعلى عميد زنجانى،
دكتر حسين مهرپور و دكتر سيد محمد هاشمى
«قسمت دوم» گفتوگو:
ابراهيم اميرى، مهدى پورحسين،
محمد كاظمتقوى و حسين جوان آراسته
بر اساس اصل صد و سيزدهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، پس از مقام رهبرى، رئيس جمهور، عالىترين مقام رسمى كشور است و مسؤوليت اجراى قانون اساسى و رياست قوه مجريه را جز در امورى كه مستقيماً به رهبرى مربوط مىشود، بر عهده دارد. از سوى ديگر، بر اساس اصل پنجاه و هفتم، قواى سهگانه، زير نظر ولايت مطلقه امر، عمل مىكنند و از يكديگر مستقل مىباشند. اين دو اصل به همراه برخى اصول ديگر قانون اساسى و تحليلها و تفسيرهاى متفاوتى كه وجود دارد، پرسشهاى حقوقى و قانونى چندى را ايجاد مىكند. آنچه پيش روى داريد، بخش پايانى گفتوگو با صاحبنظران و حقوقدانان محترم، آقايان دكتر سيد محمد هاشمى، دكتر حسين مهرپور و آيةاللَّه عباسعلى عميد زنجانى است كه بخش نخست آنرا در شماره پيش آورديم. اين بخش به بررسى چگونگى سازگارى مسؤوليت اجراى قانون اساسى با تفكيك قوا، مسؤوليت اجرا با نگاه به روح حاكم بر قانون اساسى، بررسى تفسير شوراى محترم نگهبان و سير تاريخى آن، جايگاه قانونى هيأت پىگيرى اجراى قانون اساسى و موضوع دادگاه عالى قانون اساسى مىپردازد.
گفتنى است كه اين گفتوگوها بهصورت جداگانه انجام گرفته و سپس توسط مجله تلفيق و تنظيم شده است. لازم مىدانيم مجدداً از اساتيد محترم، كه اين فرصت را در اختيار مجله گذاشته و در اين گفتوگو شركت كردند، سپاسگزارى كنيم.
سوال :
قانون اساسى، مسؤوليت اجرا را به رئيسجمهور داده است و طبق تحليلى كه ارائه شد، اين مسؤوليت، فراگير است و همه اصول قانون اساسى حتى اصول مربوط به قواى ديگر را شامل مىشود و طبعاً در همان محدوده بايد اختياراتى براى اجرا وجود داشته باشد. در مقابل، قانون اساسى اصل تفكيك قوا را به رسميت شناخته است كه شايد هم يك اصل حاكم در قانون باشد.
بنابراين، اجراى قانون اساسى چگونه با تفكيك قوا سازگار است؟ اگر رئيسجمهور بخواهد براى اجراى قانون يا جلوگيرى از نقض قانون اساسى اقدام كند، چگونه بايد عمل كند كه استقلال قواى ديگر محفوظ بماند؟
دكتر هاشمى:
در اينجا خوب است من درباره تفكيك قوا توضيحى بدهم.
فلسفه وجودى تفكيك قوا شكستن قدرت، بين ايادى متعدد، به منظور جلوگيرى از تمركز قدرت، در يد واحد يا در كانون واحد است. تجربه تاريخى نشان داده كه قدرت فساد مىآورد، خصوصاً اگر قدرت بلامعارض باشد. از آنجا كه زمامدارى، عالىترين مقام است، بنابراين، معارضى ندارد. حال با تجربياتى كه فلاسفه و صاحبنظران بهدست آوردهاند، يكى از راههايى كه نشان دادهاند، تفكيك قوا است. مونتسكيو، از متجددترينِ طرفداران تفكيك قوا، براى جلوگيرى از قدرت مىگويد: 1. قدرت فساد مىآورد. پس جلوى فساد قدرت را بايد گرفت. 2. هيچ قدرتى بالاتر از قدرت نيست. چه بايد كرد؟ بايد قدرت را شكست و توزيع كرد. تفكيك قوا براى اين است. اصل تفكيك قوا براى آن است كه قدرت در يدِ واحد نباشد كه اينجا اصل پنجاه و هفتم را هم مىتوانيم نقد كنيم.
به اين ترتيب، در واقع، هدف از تفكيك قوا اين است؛ اما به اين نكته توجه داشته باشيم كه تفكيك قوا به دو صورت است: يكى تفكيك مطلق و ديگرى تفكيك نسبى. تفكيك مطلق، تفكيكى است كه اولاً قوا وظايفشان از يكديگر متمايز و جدا باشد و ثانياً هيچ يك از قوا نفوذ و اقتدار بر ديگرى نداشته باشد.
در تفكيك نسبى، اولاً قوا متمايز از يكديگرند؛ يعنى هر قوهاى كار خود را انجام مىدهد. ثانياً امكان نفوذ و اقتدار قوا بر يكديگر وجود دارد؛ همچنان كه در قانون اساسى ما تفكيك قوا نسبى است، نه مطلق. هيچ جاى دنيا، تفكيك مطلق قوا نداريم. يكى از كشورهايى كه تفكيك قوا را به آن نسبت مىدهند، كشور آمريكا است. در اين كشور، تفكيك مطلق قوا هست؛ يعنى رئيسجمهور منتخب مردم و مظهر مردمى است. نمايندگان پارلمان هم منتخب مردم هستند. اينها هر دو مسؤوليت مردمىاند و اظهار استقلال از يكديگر مىكنند؛ ولى در همان جا رئيسجمهور را به علت خيانت به كشور، توسط همان مجلسى كه مردمى است، مىتوان محاكمه كرد. از سوى ديگر، رئيسجمهور هم مىتواند قوانين پارلمان را وتو كند. بنابراين، ما تفكيك مطلق صددرصد نداريم. آنچه داريم، تفكيك نسبى است. از اين رو، آنها مىتوانند بر همديگر اِعمال اقتدار و نفوذ منطقى بكنند نه نفوذ زور؛ مثلاً قوه مجريه استقلال ندارد، با اينكه قوه مقننه احاطه كامل دارد، از رأى اعتماد، در تأسيس دولت، تا عدم اعتماد براى عزل دولت و حتى پيشنهاد عزل رئيسجمهور.
بنابراين، تفكيك قوا در كشور ما تفكيك نسبى است؛ اما اصل پنجاه و هفتم مىگويد: «قوا مستقل از يكديگرند» كه اين استقلال، به اين معنا است كه قوه قضاييه مثلاً كار اجرايى انجام ندهد. يا قوه مجريه، كار قضايى انجام ندهد. يا رئيس قوه مجريه، دادگاه نداشته باشد. آقاى رهبر، براى خودش دادگاه نداشته باشد. كار قضا بايد متمركز در قوه قضاييه و كار تقنين بايد متمركز در قوه مقننه شود. مجمع تشخيص مصلحت نظام و شوراى عالى امنيت ملى، حق قانونگذارى ندارند.
اما استقلال ديگرى هم داشتيم و آن، استقلال قوه قضاييه است كه بيشترين مطلب در كشور ما اين است و رئيس قوه قضاييه هم به اين استناد مىكند. صدر اصل صد و پنجاه و ششم مىگويد: «قوه قضاييه قوهاى است مستقل». اين كلام اول قوه قضاييه است. اين كلام، تأسيسى است. قوه قضاييه بايد مستقل تأسيس شود؛ اما هدف از استقلال براى قوه قضاييه چيست؟
قوه قضاييه، نهادى در مقام قضاوت است و شرط اول قضاوت، تأثيرناپذيرى و استقلال در برابر ارباب نفوذ است. بنابراين، منظور از استقلال قوه قضاييه، اين است كه دستگاه قضايى بتواند به دور از نفوذ ديگران، اولاً بر اساس قانون و ثانياً بر اساس وجدان قاضى، به دعاوى رسيدگى و حكم صادر كند؛ يعنى حكم قاضى، تحت تأثير فردى از بالا نباشد. قاضى بايد آنچنان استقلال داشته باشد كه بتواند حاكم را هم محاكمه كند. قاضى بايد آنچنان استقلال داشته باشد كه ترس از انتقال و عزل و نظاير آن را نداشته باشد.
بنابراين، منظور از استقلال قوه قضاييه، اين است كه قضاوت در يك محيط بىطرفانه بتواند عدالت را محقق بسازد، نه اينكه بگوييم: قوه قضاييه جزيره جدايى است كه كسى حق ورود به آنرا ندارد، خير. اولاً تفكيك قوا است و هر قوهاى كار خودش را انجام مىدهد، ثانياً قوه قضاييه يكى از نهادهاى موجود در كشور است كه منطبق با قواى ديگر است. مىخواهد قانون وضع كند، به قوه مقننه ارتباط پيدا مىكند. مىخواهد اجرا كند، به قوه مجريه ارتباط پيدا مىكند. مىخواهد بودجه بگيرد، از قوه مجريه مىگيرد. مىخواهد قانون جزا وضع شود يا اجرا شود، دولت جرايمى را مشخص مىكند و قوه قضاييه بايد محاكمه كند. بنابراين، قوه قضاييه نهاد مستقلى نيست. به همين علت است كه قوه قضاييه هم مانند ديگر نهادها مجرى قانون اساسى است. لذا كسى كه مسؤوليت اجراى قانون اساسى را دارد، حق دارد بر همه دستگاهها، از جمله، قوه قضاييه، مقام رهبرى و ديگر نهادها نظارت لازم و كافى را داشته باشد.
بنابراين، تفكيك قوايى كه اينجا مورد انتظار است، تفكيك قوا براى قضاوت سالم است نه بيشتر؛ يعنى يك جزيره مسدودى نيست كه كسى را حق ورود به آن نباشد؛ مثلاً بر اساس اصل سى هفتم قانون اساسى، در قوه قضاييه اِعمال شكنجه ممنوع است؛ اما اگر گاهى بخواهند فردى را به اقرار وا دارند، او را شكنجه كنند، يك اصل قانون اساسى مخدوش شده است. چه كسى مسؤول اجراى قانون اساسى است؟ در كشور ما رئيسجمهور است. بنابراين، رئيسجمهور بايد حق نظارت را از اين بابت داشته باشد.
دكتر مهرپور:
بله، يك نظر هست كه وقتى قانون اساسى مىگويد: رئيسجمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است، بايد اين اختيار را هم به او بدهيم كه بتواند دخالت كند. بنابراين، اكنون مىتوانيم اصلاح كنيم. اگر قانون نداريم، اين قانون را به مجلس ببريم كه رئيسجمهور مىتواند اين كارها را انجام دهد؛ اما سؤال اين است: اگر رئيسجمهور ديد كه قانونى بر خلاف قانون اساسى، تصويب شده است، يا دستگاه قضايى، حكمى بر خلاف قانون اساسى داده است، آيا مىتواند جلو آن را بگيرد؟ آيا با ساختار قانون اساسى ما انطباق دارد؟ با ساختار فعلى قانون اساسى، طبعاً نمىتوانيم بگوييم كه چنين اختيارى دارد؛ زيرا دخالت در قوه ديگر خواهد بود.
موردى داشتيم كه قانونى از تصويب مجلس گذشته و لازمالاجرا شده بود. شوراى نگهبان، اين انتظار را از رئيسجمهور داشت كه: «دستور بدهيد جلوى اجراى اين قانون گرفته شود؛ چون خلاف قانون اساسى است». حال شما حتماً خواهيد گفت كه چون خود شوراى نگهبان، آن قانون را خلاف قانون اساسى مىدانسته، چنين خواسته است؛ ولى شوراى نگهبان انتظار عدم اجرا را از رئيسجمهور داشته است؛ چون شوراى نگهبان فقط تشخيص مىدهد و كار اجرايى نمىتواند بكند. بنابراين، به رئيسجمهور گفته است: از شما كه مسؤول اجراى قانون اساسى هستيد، انتظار داريم كه اجراى اين قانون را اكيداً ممنوع كنيد.
با وجود اينكه چنين موردى داشتيم (با وضع فعلى قانون اساسى) طبيعتاً نمىشود اين نظر را درباره با قانون اساسى مطرح و بيان كرد كه رئيسجمهور مستقيماً بتواند چنين كارى را انجام دهد و خصوصاً در ارتباط با قوه قضاييه، بر خلاف قانون اساسى، جلو اجراى حكم قاضى را بگيرد. البته اين نظريه هم مطرح است كه وقتى قانون اساسى به رئيسجمهور، مسؤوليت اجراى قانون اساسى را مىدهد و براى وى محرز مىشود كه قانون اساسى نقض شده است، پس بايد بتواند جلو نقض آن را بگيرد.
ما در بحثهايى كه در هيأت پيگيرى اجراى قانون اساسى مطرح شد، گفتيم كه در محدوده اصول و حدود ديگرى كه براى اختيارات رئيس هست، از رئيسجمهور، مسؤوليتى بيش از اين خواسته نشده كه تدبير لازم را بينديشد، توصيه كند، تذكر دهد و اخطار كند. اخطار و تذكر، دخالت نيست. اين، جزء شأن رياست جمهورى است كه تذكر و اخطار بدهد و به مجلس گزارش كند، اينها همه پشتوانهها و ضمانت اجراهايى است كه مىتواند مؤثر باشد (نبايد از اينها غافل باشيم) و اگر به آن عمل شود، مىتواند اثر خودش را بگذارد. از رئيسجمهور خواسته شده كه در همين حدود اقدام كند. اگر اين تخلفها به جايى رسيد كه تخلف ادارى و انضباطى و يا حتى جرم باشد، يعنى به نقض فاحش حقوق مردم منجر شود، مثلاً رئيسجمهور با انجام بدرفتارى با متهم، برخورد كرد، اين را به مرجع مربوطه ارجاع مىكند؛ يعنى به قوه قضاييه و به دادگاه مربوطه گزارش مىكند؛ كه قانون اساسى نقض شده و نقض قانون اساسى، به عمل مجرمانه منجر شده است، رسيدگى كنيد! و آنان مكلفند كه رسيدگى كنند.
اگر همين مقدار، درست عمل شود و دست كم از رئيسجمهور پذيرفته شود كه مىتواند چنين كند و در مرحلهاى كه گزارشهايى به رئيسجمهور مىرسد، مىتواند بازرسى كند، نماينده بفرستد، پرونده را بخواهد راهگشا است. نمىخواهد دستورى بدهد، دخالتى بكند و يا اعمال نفوذى انجام دهد؛ ولى چون مسؤول اجراى قانون اساسى است، مىخواهد در جريان كار قرار بگيرد و بتواند بگويد: شما تخلف كرديد و اخطار بدهد، گرچه ممكن است طرف مقابل (اخطار شونده) عمل نكند. نمىگوييم رئيسجمهور جلو تصميم او را بگيرد؛ ولى اين ابزار را به او بدهيم كه بتواند بر موضوع اشراف پيدا كند؛ يعنى بتواند بررسى و بازرسى و پيگيرى كند و تذكر بدهد تا جلو كارهاى خلاف را بگيرد. ما مىگوييم در اين حد مىتواند انجام دهد. اينكه رئيسجمهور جلو اجراى حكم دادگاه يا جاى ديگر را بگيرد، ظاهراً با ساختارى كه قانون اساسى ما دارد، مطابقت نمىكند. هميشه اين واهمه هست كه اگر اين اختيار (دخالت در قواى ديگر) به او داده شود، گرچه ممكن است بسيار خوب باشد، اما گاهى اين اختيار و قدرت در دست او باعث سوء استفاده مىشود و آن ديكتاتورى كه از آن مىترسيم، از اين راه، پيش مىآيد و اين جاى بحث دارد.
اما از لحاظ نظرى، چرا عدهاى اين بحث را مطرح مىكنند؟ چون رئيسجمهور، از راههاى مختلفى كنترل مىشود، مجلس او را استيضاح مىكند، ديوان كشور، تخلفات قانونى او را پيگيرى مىكند، در برابر رهبرى مسؤول است، دوره رياستش چهار سال بيشتر نيست و در برابر مردم، مسؤول است. همه اينها اهرمهايى است كه رئيسجمهور را مهار مىكند. اگر اختيارى هم به او بدهيد، اين اهرمها مىتواند او را مهار كند و جلو ديكتاتورى او را بگيرد؛ اما اگر قوه ديگرى داشته باشيد، ولى اين اهرمها را نداشته باشيد و رئيسجمهور هم نتواند در اجراى اين وظيفهاش جلو آن را بگيرد، شما مىخواهيد چه كار كنيد؟
در سطح جهانى هم گاهى ممكن است اين نظريه به جايى برسد كه بگويند: بياييد اصلاحاتى بهعمل بياوريم و اين اختيارات را بدهيم؛ مثلاً در سطح جهانى، اين خيلى مهم است كه وقتى جرايم مهمى به وسيله مقامات و شخصيتهايى اتفاق مىافتد كه دسترسى به آنان بهسادگى ميسر نيست و نمىشود آنان را تحت تعقيب قرار داد و محاكمه كرد، جناياتى كه به وسيله دولتها و مقامات دولتى، در زمان جنگ واقع مىشود يا جناياتى كه اسم آنها را جنايات عليه بشريت گذاشتهاند، كه از جمله، بعضى از موارد مربوط به حقوق بشر است، مثلاً اعمال شكنجه، اعمال تبعيض و كارهاى مختلف اينچنينى كه بهطور گسترده و نظاميافته، عليه افراد انجام مىشود، بتوان مرتكبان را تحت تعقيب و محاكمه قرار داد. كسانى كه مرتكب اين جرايم مىشوند، بيشتر ممكن است دولتها و مقامات دولتى باشند.
اين نهضت جهانى حقوق بشر و مبارزه عليه ناقضان حقوق بشر و حقوق انسان، كه سالها است برپا شده، براى اينكه جلو نقض گسترده حقوق بشر را بگيرند، راههاى مختلفى را پيش گرفتند، مقاولهنامهها، عهدنامهها و كنوانسيونهاى مختلفى كه دولتهاى مختلف تصويب كردند كه بعد از تصويب، مسؤولند، كميتههايى براى نظارت پيش بينى شده كه توضيح مىخواهند، بازخواست و سؤال مىكنند، نماينده ويژه تعيين مىكنند كه نظارت مىكند و گزارش مىدهد. اين گزارشها در مجامع بينالمللى و سازمان ملل مطرح مىشود. قطعنامهها صادر مىكنند و فرضاً دولتى را كه نقض حقوق بشر مىكند، محكوم مىكنند. همه اينها راهكارهايى است براى اينكه از نقض حقوق بشر جلوگيرى شود. اما تا چه اندازه اثر دارد؟ ممكن است خيلى مؤثر باشد؛ چون هر دولتى در داخل كشورش مستقل است. قطعنامه حداكثر به اين مضمون است: «اظهار نگرانى عميق از نقض حقوق بشر، بهوسيله فلان دولت در فلان كشور».
اگر بخواهيد در امور داخلى كشورى دخالت كنيد، اعمال حق حاكميت كنيد، جلو تصميماتش را بگيريد يا عليه او وارد عمل شويد، مىگويند: دولتهاى ديگر نمىتوانند عليه حاكميت يك كشور مستقل، وارد عمل شوند. با همه اين حرفها و مسائلى كه وجود دارد، اما همه تلاش دارند كه حاكميت و استقلال دولتها محفوظ بماند و از مداخله دولتهاى ديگر، حتى به اسم حقوق بشر جلوگيرى شود؛ چون از اينها سوء استفاده مىشود؛ ولى امروزه در اين نظريه، تجديد نظر شده است؛ يعنى مىگويند: ما بايد به مرحلهاى برسيم كه اگر افراد يا مقاماتى در يك كشور، جنايات ضد بشريت مرتكب شوند، بتوانيم آنان را محاكمه كنيم.
شما مىدانيد كه امروزه، اساسنامه ديوان كيفرى بينالمللى رم تصويب شده است و بسيارى از كشورها آنرا امضا كردهاند كه اگر شصت دولت، آن را تصويب كنند، لازمالاجرا مىشود؛ ولى هنوز لازمالاجرا نشده است. بر مبناى اين اساسنامه، ديوان كيفرى يا دادگاه كيفرى بينالمللى تشكيل مىشود. هيچكس در مورد جرايمى كه در قلمرو صلاحيت اين ديوان است، مصونيت ندارد؛ يعنى رهبر، رئيسجمهور، نخست وزير، وزير، نماينده مجلس و هر سمت و عنوانى كه طبق قوانين داخلى يا مقررات بينالمللى، مصونيتى دارد، در اينجا هيچ مصونيتى ندارد. افراد در هر مقام و موقعيتى، اگر مرتكب جرايمى بشوند كه در قلمرو صلاحيت اين دادگاه است (جنايات ضد بشريت كه بعضى از آنها مسائل حقوق بشرى است) تحت تعقيب قرار مىگيرند. در درجه اول، به دادگاههاى داخلى مىگويند كه تعقيب و رسيدگى كنند. اگر نتوانستند يا رسيدگى نكردند، ديوان كيفرى بينالمللى لاهه، كه مركب از هجده قاضى مستقل است، رسيدگى مىكند.
بدين ترتيب، محكوم بودن مداخله در امور داخلى دولتها و استقلال حكومتها در مسائل داخلى، با اين وضعيت، شكسته مىشود. اين درست است كه مسأله، متوجه فرد است، ولى اين فرد، داراى مقام بوده يا حالا داراى مقام است. اگر اين اساسنامه، تصويب و ملى شود، اگر رئيسجمهورى را توسط دادگاه يا دادستان يا دادگاه بينالمللى كيفرى، به نسل كشى يا جرايم ديگر يا نقض حقوق يا تبعيض مستمر يا آزار و اذيت مداوم گروه خاصى، در داخل كشور خود متهم كرد، تعقيب و محاكمه خواهد شد. به هر حال، كشورها ديدند چارهاى نيست و به اينجا رسيدند.
حالا همين را بياوريد در داخل كشور. ما مىگوييم كه رئيسجمهور در ساختار فعلى قانون اساسى، اين حق را ندارد كه در قوه ديگرى دخالت كند و درست هم هست؛ چون احتمال اينكه به ديكتاتورى رئيسجمهور و قوه مجريه منجر شود، وجود دارد. لذا قانون اساسى تمهيدات مختلفى انديشيده است. به هر حال، اين نظريه هم وجود دارد كه رئيسجمهورى، كه ما او را مهار كرديم كه كارش به ديكتاتورى نكشد، حال كه اين مسؤوليتها را به او داديم، اين اختيارها راهم به او بدهيم تا جلوى اين كار را بگيرد، البته اين يك نظريه است و هنوز پخته نشده است.
بنده نظرم اين است كه مطابق قانون اساسى فعلى، رئيسجمهور نمىتواند بهخصوص در مورد قواى ديگر، وارد كار اجرايى بشود و مثلاً جلو اجراى حكم دادگاه را بگيرد و يا جلو اجراى قانون را بگيرد. به نظر نمىرسد كه اين (دخالت در قواى ديگر) با چهارچوب قانون اساسى مطابق باشد و يا حتى بخواهيم قانون عادى تصويب كنيم و اختياراتى را به او بدهيم.
برداشت ما اين است كه قانون اساسى، با هر ايدهاى، اين عنوان مسؤوليت اجراى قانون اساسى را ذكر كرده است با همين راهكارها. مهم اين است كه ما اين اختيار را به رئيسجمهور بدهيم كه اشراف كامل پيدا كند و بتواند بازرسى و پيگيرى كند، اخطار و تذكر بدهد، به مجلس و مردم گزارش بدهد و مطالب را منعكس كند. اين مطلب، تا حد زيادى مىتواند مؤثر باشد.
سوال :
آقاى دكتر هاشمى! شما اشاره كرديد به اينكه بر اساس تفكيك قوا، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى قابل نقد است. تحليل حقوقى خود را در اينباره بفرماييد.
دكتر هاشمى:
فلسفه و حكمت تفكيك قوا شكستن قدرتى است كه سوء استفاده از آن، بسيار محتمل است. در واقع، قدرت فساد مىآورد. جز پيامبران و معصومين(ع) به هيچ كس كه دارنده قدرت است، نمىتوان به طور دربست اعتماد كرد. اين امر را نمىتوانيم ناديده بگيريم.
از سوى ديگر، تجربيات سياسى و اجتماعى تاريخ، نشان داده كه تفكيك قوا نهاد بسيار خوبى براى تضمين سلامت زمامدارى است؛ يعنى دموكراسى لازم است؛ ولى كافى نيست. دموكراسى همراه با تفكيك قوا مىتواند بهخوبى مؤثر باشد. با قبول اين مطلب، تفكيك قوا در كشور ما پذيرفته شده و مبنايى كه در اصل پنجاه و هفتم وجود دارد، مبناى تفكيك قوا است. قواى حاكم عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قضاييه. اين تأسيس تفكيك قوا در كشور مااست. به بيان ديگر مىتوانيم بگوييم كه در نظام ما نخست يك هرم ناقص ايجاد شده كه به جاى يك رأس، سه رأس دارد و اين سه رأس، در رقابت و درگيرى با يكديگر هستند و مردم در ظل و ذيل چنين رقابت و رودرويى و نبودن قدرت واحد، احساس آزادى و راحتى مىكنند.
بنابراين، غرض تمام است؛ اما جمله تكميلى در اصل پنجاه و هفتم آمده است كه اين قوا زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت است. من در اينجا برداشت اولم را عرض مىكنم، بعد در برداشت دوم، خودمان را راضى مىكنيم.
در برداشت اول، هرم ناقص، تبديل به هرم كامل شده و در رأس، فردى قرار مىگيرد كه قواى سهگانه، زير نظر او هستند. به همين علت، در برداشت اول، هدف اصلى و فلسفه اصلى تفكيك قوا، نه تنها مخدوش شده، بلكه تا حدود زيادى از بين رفته است. بنابراين، يك نفر در رأس قدرت قرار دارد و ديگر قوا زير سايه او يا تحت اقتدار او به اداره امور مىپردازند و آن صلابت لازم را كه مورد انتظار تفكيك قوا است، ندارند.
اما با توجه به اينكه نظام ما يك نظام اسلامى و تعهدطلب است، مقام رهبرى، مقام مطلقى نيست، مقامى است كه بايد اولاً شرايطى داشته باشد و ثانياً مسؤول است. از ميان شرايط او مهمترين شرط، عدالت است. عدالت براى اداره امور جامعه اسلامى؛ همچنان كه در اصل صد و نهم قانون اساسى ذكر شده كه از شرايط رهبرى، عدالت است. بنابراين، با فرض عدالت براى رهبرى، مىگوييم كه تا حدودى نگرانىها رفع مىشود. از سوى ديگر، رهبر مسؤول و پاسخگوى كارهاى خودش است. به همين علت (ما تحليل حقوقى مىكنيم، اجتماعى و سياسى نيست) زير نظر نهاد ناظرى به نام مجلس خبرگان قرار دارد و از اين بابت، تا حدودى مىتواند نگرانى را رفع كند. با وجود اين، تفكيك قوا در كشور ما با تفكيك قوا در كشورهاى ديگر متفاوت است و در عمل، ما شاهد نظارت مقام رهبرى به نحوى هستيم كه قواى سهگانه، ابتكار عملشان را در بعضى موارد از دست دادهاند؛ مثلاً يادم هست كه در زمان حيات امام خمينى(ره) جريان مك فارلين كه پيش آمد، هشت نفر از نمايندگان، از وزير امور خارجه سؤال كردند كه جريان مك فارلين چيست؟ (حالا هر چه بوده، ديپلماسى نهانى بوده؛ به هر حال، در همه كشورها از اينگونه ديپلماسىها ممكن است وجود داشته باشد) كه امام مداخله كردند. نه قوه مجريه و نه رئيسجمهور، نخست وزير، بلكه امام به عنوان مقام ما فوق، طى يك سخنرانى در يكى از ديدارها اعلام كردند كه كجا مىرويد؟ «اَيْن تذهبون؟» نمايندههايى كه سؤال كرده بودند، سؤال خودشان را پس گرفتند و نه تنها پس گرفتند، بلكه از صحنه خارج شدند. هيچ كدام از آنان ديگر نماينده نيستند.
من اينجا نقدم به شخص امام نيست. امام يك شخصيت والا و برجسته است. نمايندگان نبايد اين سؤال را مىكردند. بايستى درايت داشتند كه چنين سؤالى را مطرح نمىكردند؛ ولى جزء حقوق قانونى آنان بود كه سؤال كرده بودند. صحبت امام عملاً راه را بر آنان مسدود كرد.
بنابراين، مىتوانيم بگوييم كه مقام رهبرى، قدرت فائقه و مسلط بر قواى سه گانه است.
يك نمونه ديگر كه ما شاهد بوديم، مسأله قانونگذارى بود (در قانون مطبوعات) كه رهبرى دخالت كرد. ملاحظه كرديد كه آن تعاونى كه قوا با يكديگر دارند، تحتالشعاع قدرت مقام رهبرى است كه سير به سمت مطلقيت دارد. نه مطلقيت در معناى اصولى، بلكه در معناى سياسى. يك مطلقيت اصولى داريم و يك مطلقيت سياسى. سير به آن سمت است؛ يعنى ما نمىتوانيم اينها را ناديده بگيريم. به هر حال، با وجود نظارت ولايت مطلقه امر و امامت امت، بر قواى سهگانه، انطباق اصل تفكيك قواى جمهورى اسلامى، با تفكيك قواى موجود در ديگر دموكراسىهاى مؤثر، كامل به نظر نمىرسد.
به اين ترتيب، تفكيك قوا در كشور ما با وجود رهبرى، از نظر حقوقى نقض شده است؛ يعنى آن غرضى كه از تفكيك قوا بوده، با وجود رهبرى، نقض شده است.
تفكيك قواى سياسى، اين است كه هيچ قوه فائقهاى وجود نداشته باشد. به همين علت، يكى ديگر از اصول تفكيك قوا، توازن قوا است؛ يعنى قوا بايد قدرت متوازن داشته باشند كه يكى بر ديگرى برترى نيابد. اگر برترى يافت، قوه عالى مىشود. بنابراين، هدف اين است كه قوه مافوقى وجود نداشته باشد. الان يك قوه چهارمى وجود دارد به نام قوه رهبرى كه موازى با قواى ديگر بلكه مافوق و مسلط بر آنها است. اين تسلط عملى، فلسفه تفكيك قوا را مخدوش كرده است كه يك قدرت متمركزِ فائقِ واحد وجود نداشته باشد؛ اما الان هست و واقعيت دارد كه رهبرى، يك مقام عالى و در عمل، بلامنازع است.
سوال :
با قطع نظر از مطلقه بودنِ ولايتِ رهبر است يعنى همين كه فائقه هست؟
دكتر هاشمى:
بله، بدون مطلقه بودن؛ چون در زمان امام كه مطلقه نبود. اين معناى مطلقهاى كه الان در جامعه ما متداول شده است، به هيچ وجه آن مطلقهاى نيست كه امام فرمودند. مطلقهاى كه الآن متداول است، مطلقه سياسى است، در حالى كه مطلقهاى كه منظور امام بود، مطلقه اصولى بود؛ يعنى حكومت و دولت، در اداره امور و در نظارت خود، اطلاق و عموم دارد و مىتواند در همه امور دخالت كند.
اگر به گذشته نگاه كنيم، فقهاى گذشته، در زمان استيلاى استبداد زندگى مىكردند؛ ملااحمد نراقى كه ولايت عام را مطرح كرده و مىگويد: كه بهترين فرد براى اداره امور، كسى است كه عادل باشد، و از آنجا كه فقيه، اين شرايط را دارد، بايد جاى پادشاه بنشيند و كشور را اداره كند. بنابراين، اين طرز فكر، مربوط به آن زمان است كه در آن زمان، ما مىگفتيم: يك آدم نمازخوانِ روزهبگيرِ عادل، به مراتب بهتر است از يك پادشاه دائمالخمرِ سفاك؛ ولى الآن با سبك جديد، نظام عوض شده و ديگر ولايت، در آن معنا هويتى ندارد. اصلاً يك نفر نمىتواند ادارهكننده باشد. امور فنى و تكنيكى، از امور رايانه گرفته تا امور هوايى (فضايى)، اينها اصلاً با روشى كه مثلاً شاه بالا مىنشست و امر مىكرد، عملى نيست.
وقتى امام خمينى ولايت فقيه را مطرح كردند، گفتند: درست است كه فقها عصمت پيامبر را ندارند، ولى اختياراتشان كمتر از پيامبران و حضرت على(ع) نيست. اصلاً امام خمينى مقابل مردم نايستادند. خطاب امام خمينى فقط به فقهاى شوراى نگهبان بود. فقهاى شوراى نگهبان، صرفاً يك ذهن بسته غيرمدرن سنتى، در مورد مسائل فقهى داشتند؛ مثلاً قانونى وضع شده بود كه در آن، غير از مواد اربعه، گندم و جو و مويز و خرما، كه مواد احتكارى ذكر شده در فقه است، لاستيك و دارو را هم آوردنده بودند. شوراى نگهبان اين قانون را رد مىكرد و مىگفت: خلاف شرع است؛ چون اينها در كتابهاى فقهى سنتى نبودند. اين اصلاً با مسائل امروز سازگارى ندارد. الآن احتكار دارو جان ما را مىگيرد. يا مسائل جديدى كه پيش مىآيد. بنابراين، اطلاقى كه در كلام امام بود، در مقابل فقها بود كه در مقابل آن حدودى قرار گرفت كه در كتابهاى فقهى آمده بود. به همين علت، بعدها طى نامهاى كه به آيةاللَّه خامنهاى نوشتند، فرمودند: «اگر اختيارات حكومت، در چهار چوب احكام فرعيه الهيه است، بايد عرض حكومت الهيه و ولايت مطلقه مفوضه به نبى اسلام(ص) يك پديده بى معنا و محتوا باشد.» اشاره مىكنم به پيامدهاى آن، كه هيچ كس نمىتواند ملتزم به آنها باشد؛ مثلاً خيابانكشىها كه مستلزم تصرف در منزلى يا حريم آن است (خوب اين منزلش هست و چهارديوارى اختيارى، اصل تسليط هست: «الناس مسلطون على اموالهم». آيا ولى فقيه خانه را خراب مىكند؟ اين كار شهردارى است.)، در چهار چوب احكام فرعيه نيست. نظاموظيفه، اعزام الزامى به جبههها، و جلوگيرى از ورود و خروج ارز و جلوگيرى از ورود و خروج هر نوع كالا. (مىگفتند: خلاف شرع است. نگاه كنيد در مثالهايى كه حضرت امام زدند، اصلاً مثال براى شخص نيست، مثال موضوع است، كه اگر حاكم هست، مىتواند در اين امور دخالت كند، مىتواند قانون نظام وظيفه اجبارى بگذارد، قانون منع ورود و خروج ارز داشته باشد. در صد سال پيش، اصلاً ارز معنا نداشت، طرف يك الاغ سوار مىشد مىرفت كربلا، نجف و مكه و بر مىگشت.) جلوگيرى از گرانفروشى و پخش مواد مخدر و منع اعتياد به هر نحو، غير از مشروبات الكلى، حمل اسلحه به هر نوع كه باشد و صدها امثال آن، كه از اختيارات دولت است، بنابه تفسير شما خارج است، بايد عرض كنم كه حكومت شعبهاى از ولايت مطلقه رسولا...(ص) است، يكى از احكام اوليه اسلام است و مقدم بر تمام احكام فرعيه، حتى نماز و روزه و حج است. حاكم مىتواند مسجد يا منزلى كه در خيابان است، خراب كند و پول منزل را به صاحبش رد كند. حاكم مىتواند مساجد را موقع لزوم تعطيل كند و مسجدى كه ضرار باشد، در صورتى كه رفع، بدون تخريب نشود، خراب كند. حكومت مىتواند قراردادهاى شرعى را كه خود با مردم بسته است، در موقعى كه آن قرارداد، مخالف مصالح كشور و اسلام باشد، يكجانبه لغو كند...».
از بررسىهاى صرف حقوقى فوق چنين مىتوان نتيجه گرفت كه ولايت مطلقه، اصطلاحى است كه جنبه موضوعى دارد نه شخصى؛ بدين معنا كه دولت اسلامى، علىالاطلاق حق دخالت و تصرف در همه موضوعات امور حكومتى را دارد، اما در جاى خود. اين اختيار مطلق را نمىتوان مانع از تقسيم منطقى وظايف زمامدارى، بين قواى متعدد دانست. در حقوق داريم كه قراردادى كه دولت مىبندد، مىتواند لغوش كند، در حالى كه «المؤمنون عند شروطهم». اينجا اين دولت «مؤمن» مىتواند «شرط» را بههم بزند؛ چون منافع ملى اقتضا مىكند. تقدم منافع عمومى بر منافع خصوصى، اين كار را اقتضاء مىكند.
به اين ترتيب، منظور از ولايت مطلقهاى كه امام در اين نامه به آيةاللَّه خامنهاى نوشتند، اين بود كه دست دولت باز باشد. احتكار بيش از آن چهار مورد در كتابهاى فقه نيامده است؛ ولى الآن مىشود بيايد؛ مانند خراب كردن خانه يا مسجد و تعطيل كردن حج. حج امروز با حج دويست سال پيش فرق دارد. الآن حج، نياز به ارز دارد. اگر ارز از مملكت خارج شود و مردم به فلاكت بيفتند و ما برويم زيارت كنيم، صحيح نيست. امروز استطاعت فقط فردى نيست، استطاعت ملى هم داريم. مستطيع ملى بايد داشته باشيم. بنابراين مىگويند: فعلاً حج را دو سال تعطيل كنيم. آقاى جوادى آملى گفتند: كه اينجا منظور از ولايت، ولايت فقيه نيست، ولايت فقه است؛ يعنى فرد نيست، بلكه قانون است كه حاكم است. اين قانون مىگويد كه حكومت الآن صلاح مىداند كه اين كار را بكند. حالا اين حكومت، كى است؟ امام خمينى است، آيةاللَّه خامنهاى، آقاى خاتمى يا شهردار تهران است؟ هر كسى در حد خودش هست. خيابان شهيد محلاتى در اختيار آيةاللَّه خامنهاى نيست، در اختيار شوراى شهر و شهردارى تهران است. اينها مىگويند اينجا را خراب كنيد. اگر اين باشد، ما قبول داريم؛ اما در فضايى كه امروز متأسفانه وجود دارد، شخصى فرضش مىكنند، خصوصاً شوراى نگهبان. در گذشته بهعنوان مثال، در مورد قانون كار، شوراى نگهبان از اول گفت كه ما ردش مىكنيم؛ مانند همين جرم سياسى كه رد كرد. سرحدىزاده زرنگى كرد و قبلاً از امام اجازه گرفت. گفت: آقا! چنانچه دولت شرطى گذاشت، مثل شرط ضمن عقد، نظر به اينكه كارفرماها از آب و ارز و انرژى و... استفاده مىكنند، بنابراين، در اين ارتباط، مجرى قانون كار باشند. امام گفتند: چه در گذشته چه در حال، مىتوانند. شوراى نگهبان ديد كه امام فتوا داده است، ديگر نمىتوانست كارى بكند. گفتند: بسيار خوب، حرف امام براى ما لازمالاطاعه است. درباره ماده يك، كه امام فرمودند، صحبت نمىكنيم؛ ولى ما ماده به ماده بررسى مىكنيم. در حالى كه ماده يك، ماده مادر بود. 74 ايراد گرفتند. امام، مجمع تشخيص مصلحت را تأسيس كردند. اين موارد و كارهايى كه امام كردند، براى مقابله با آن سنتگرايىهاى موجود بود. شوراى نگهبان، گفته است كه ولايت مطلقه، يعنى همان مطلقه غيرمقيد به هيچ قيدى؛ يعنى رهبر اصلاً مقيد به هيچ قانونى نيست.
اين اصلاً جزء افتخارات نيست. ما نگاه مىكنيم آيةاللَّه خامنهاى موضعى كه گرفتند درباره تحقيق و تفحص از صدا و سيما، اين كار بسيار خوبى بود و اعتبار اجتماعى ايشان را افزايش داد. به نظر مىرسد كه اگر امام هم بود، اين وضعيت را نمىپسنديد.
سوال :
صرف نظر از آنچه از قانون اساسى و قوانين عادى درباره مسؤوليت اجراى قانون اساسى وجود دارد، به نظر شما در يك نگاه كلان و با توجه به روح حاكم در قانون اساسى، كداميك از گزينههاى زير را ترجيح مىدهيد؟ به چه دليل؟
الف) رهبرى مسؤول اجراى قانون اساسى باشد.
ب) رئيسجمهور مسؤول اجراى قانون اساسى باشد.
ج) با توجه به اينكه قوا و نهادهاى حكومت، هر كدام در محدوده خود، مسؤوليت اجراى اصول مطرح در قانون اساسى را دارند، نيازى به تعيين فردى به عنوان مسؤول اجراى قانون اساسى نيست.
د) هيچ يك از سه مورد فوق.
آيتاللَّه عميد زنجانى:
در شرايط فعلى هيچ كارى نمىشود كرد جز اجراى قانون اساسى، آن مقدارى كه مربوط به رهبرى است؛ يعنى سه قوه كار خودشان را انجام مىدهند و رهبرى هم نظارت بر سه قوه را انجام مىدهد. اين ضمانت حُسن اجراى قانون اساسى است در شرايط فعلى. تكرار مىكنم كه سه قوه، وظايفشان را عمل مىكنند و رهبرى هم نظارت مىكند. احتمال تبانى بين سه قوه و رهبرى هم وجود ندارد، به علت شرايط و كنترلهاى صفاتى كه در رهبرى شده است. بنابراين، تنها ضمانت اجراى اصول قانون اساسى، اين است كه سه قوه وظايفشان را عمل كنند و رهبرى هم نظارت كند و با انجام وظايف اجرايى رهبرى، مسأله تضمين شده است.
اما يك حالت ايدهآلى داريم كه اگر روزى نوبت دوم بازنگرى در قانون اساسى داشته باشيم، چه كار بايد بكنيم؟ اين مسأله بسيار حساسى است. بهترين راه براى اين مسأله، تشكيل دادگاه عالى است؛ يعنى قانون اساسى يك دادگاه عالى پيشبينى كند بيرون از دستگاه قضايى كه در عرض سه قوه و مستقل باشد؛ چون اگر در درون سه قوه باشد، استقلال قوا نقض مىشود. نهادى كه قضايى نباشد، ولى ماهيتاً كار قضايى انجام بدهد؛ مانند شوراى عالى قانون اساسى فرانسه كه ماهيتاً قضايى نيست، اما كار قضايى هم مىكند. يا مانند دادگاه قانون اساسى تركيه كه ماهيتاً سياسى است، اما كار قضايى هم مىكند. حزب فضيلت را محروم مىكند، اين كار قضايى است. اين در دنيا متداول است. اين هيأتهاى پيگيرى در ادارات هم ماهيتاً ادارى هستند، قضايى نيستند، ولى كار قضايى مىكنند؛ يعنى كارمند متخلف را مجازات مىكنند با مجازاتهايى كه در قانون پيشبينى نشده است. يا مثلاً جريمههاى راهنمايى و رانندگى، كه قانون، بر عهده خود پليس گذاشته است. پليس هم مجرى است، هم همانجا ايستاده، محكمه تشكيل مىدهد و فورى جريمهاى مىنويسد.
اين منافاتى ندارد؛ يعنى در بعضى از مسائل، از نظر حقوقى پذيرفته است كه برخى كارهاى فورى قضايى، به صورت اجرايى عمل شود. در هر حال، يك نهاد عالى بايد پيشبينى شود كه عهدهدارِ ضمانت اجرايى اصول قانون اساسى باشد كه خواهناخواه رهبرى در رأس آن است. براى اينكه بتوانيم تعارض را برداريم، بايد رهبرى يا نماينده رهبرى در رأس آن قرار بگيرد؛ مثل مجمع تشخيص مصلحت، يا خود قوه قضاييه كه رهبرى تعيين مىكند. حالا اين قابل بحث است كه خود رهبر شخصاً در رأس قرار گيرد، كه نظارتش بسيار دقيقتر مىشود، يا اينكه رئيس اين تشكيلات بهوسيله رهبرى تعيين شود؛ چون مىتواند اعضايش تلفيقى و انتصابى - انتخابى باشد؛ مثلاً در دنيا رسم است كه رئيسجمهورهاى گذشته، عضو هستند؛ به علت تسلطشان بر مسائل اجرايى. رئيس قوه قضاييه، رئيس قوه مقننه، حضورشان الزامى است؛ چون ماهيتاً قضايى - سياسى - اجرايى است؛ مانند شوراى بازنگرى. اگر تركيبش را در قانون ببينيد، يا تركيبى كه امام انتخاب كردند آن 25 نفر را، تلفيقى از قسمتهاى مختلف است؛ چون قسمتهاى مختلف بايد حضور داشته باشند. بنابراين، به نظر مىرسد كه اين مسأله مىتواند در آينده، هنگامى كه شوراى بازنگرى، به صورت قانونى تشكيل شد، به عنوان يك پيشنهاد مطرح باشد.
سوال :
اين كه حضرتعالى فرموديد كه دادگاه قانون اساسى لازم است، منافات دارد با آن بيان اولتان (در بخش اول مصاحبه) كه فرموديد: نيازى نبود چنين دادگاهى وجود داشته باشد. قانونگذار اهمالى نكرده است؛ چون كه رهبر هست و بر قواى سه گانه نظارت دارد.
آيتاللَّه عميد زنجانى:
آن صحبتى كه من كردم، معنايش اين است كه اصلاً اين جمله لغو است و بايد آنرا برداشت. اينكه «رئيسجمهور مسؤول اجراى قانون اساسى است» اين را بايد برداريم. اگر اين را نگه داريم، آن راه حل است؛ چون ما الآن دچار يك تنش هستيم و هر كس جا دارد بپرسد كه اين چيست؟ قانون اساسى را كه نمىشود بگوييم يك اصلش پررنگ است يك اصلش كمرنگ. اگر اين اصل را نگه داريم، بايد چنين چيزى به دنبالش به عنوان ضمانت اجرا بيايد. اگر نه، طبق تفسيرى كه من اول گفتم، اين جمله، يك جمله تشريفاتى است.
دكتر مهرپور:
اگر بخواهيم در مقام اصلاح، اظهار نظر كنيم و مسأله اصلاح قانون اساسى مطرح شود، بايد درباره آن، مطالعه و دقت بيشترى شود كه آيا اساساً اين عنوان (مسؤول اجراى قانون اساسى) را برداريم؟ يعنى اين را كه چه كسى مسؤول اجراى قانون اساسى است، را برداريم؛ چون اين ساز و كارها به نحوى در قانون اساسى ذكر شده است؛ مثلاً براى اين كه قانونى خلاف قانون اساسى نيايد، مرجعش شوراى نگهبان است. به نحوى به ديوان عدالت ادارى مربوط است كه مىتواند آن را باطل كند. آيا همين عنوان بماند يا عنوان ديگرى باشد؟ اگر اين عنوان بماند، آيا نياز به كس ديگرى دارد؟ نياز به رهبرى دارد؟ اين بحث هنوز پخته نيست و من نمىتوانم نظرى بدهم، جاى بحث و مطالعه دارد.
آيا واقعاً همانطور كه گفتيم، تناسب عنوان «مسؤوليت اجراى قانون اساسى» با اختياراتى كه به رئيسجمهور داده شده، تناسب دارد؟ آيا با توجه به تقسيم اختياراتى كه شده، اين عنوان را مىتوان براى كسى قائل شد؟ يا اينكه اين عنوان را به كسى ندهيم و يا اصلاً تعبير ديگرى باشد؟ همه اينها جاى بحث دارد و بنده نظر خاصى ندارم. منتهى فعلاً قانون اساسى را به اين شكل داريم و اين وظيفه را براى رئيسجمهور قائل شده است. قانون عادى سال 65 را هم تا زمانى كه نسخ نشده، داريم كه اين وظيفه را براى رئيسجمهور قائل شده است. در آن قانون، فصلى با عنوان تعيين حدود وظايف و اختيارات رئيسجمهور آمده است.
در مجموع، روشها و راهكارهايى پيشبينى شده است. اين عنوان بايد حتى الامكان بتواند جامه عمل به خود بپوشد. بياييم مسؤوليت رئيسجمهور را در طريق اجرا بگذاريم. شايد قانون اساسى به طريقى مىخواسته بگويد: رئيسجمهورى، كه بعد از مقام رهبرى، بالاترين مقام رسمى كشور است، نماينده حاكميت دولت و كشور است. اين قانون اساسى، ميثاق بين ملت و دولت است، رئيسجمهور هم كسى است كه با رأى مستقيم مردم انتخاب مىشود و قدرت اداره مملكت را بهدست مىگيرد، پس بايد تمهيداتى بينديشد كه قانون اساسى اجرا شود و نقض نشود و متوقف نماند.
دكتر هاشمى:
اين سؤالى كه مطرح فرموديد، نياز به تحليل دارد و ناگزيرم با نگرشى جامعه شناختى، به آن بپردازم.
اگر جامعه، تفكر، اخلاق و فضيلتِ حاكميت قانون را بپذيرد، هيچ نگرانى از اين بابت نبايد وجود داشته باشد كه رئيسجمهور بتواند مسؤول اجراى قانون اساسى باشد؛ اما با توجه به ملاحظاتى كه به آن اشاره شد و گفتيم كه عالىترين مقام، مقام رهبرى است و رئيسجمهور در عمل نمىتواند بر مقام رهبرى نظارت كند، نتيجتاً مىتوانيم بگوييم كه رئيسجمهور در عمل، بر ديگر نهادهايى كه به نحوى زير نظر يا مرتبط با رهبرى هستند، نمىتواند نظارت كند؛ بدين معنا كه اينان فكر مىكنند كه مشروعيت خودشان را از رهبر گرفتهاند كه از اين بابت، رئيسجمهور كارش كُند است.
پس به نظر مىرسد كه اگر مسؤوليت بر عهده مقام رهبرى باشد، با اين قيد كه خود رهبر هم ملتزم به قانون اساسى باشد، شايد بهتر باشد. من معتقدم كه مسؤوليت اجراى قانون اساسى بايد بر عهده نهاد يا مقامى باشد كه از اشراف و نظارت لازم و كافى برخوردار باشد. از آنجا كه مقام رهبرى، اين اشراف و نظارت را دارد، يعنى امكاناتِ كافى نظارت را دارد، فكر مىكنم رهبر مناسبتر باشد؛ اما قانون اساسى زمانى تضمين شده خواهد بود كه خود مقام رهبرى هم به اجراى قانون اساسى التزام داشته باشد و مقام ناظرى بر كار او نظارت كند. البته من معتقدم كه مجلس خبرگان مىتواند بر كار رهبرى نظارت كند. اگر رهبر از وظيفه خودش سر باز زند، از عدالت دور شده و اوصاف رهبرى را از دست داده است و مجلس خبرگان مىتواند او را عزل كند. با توجه به وضعيت اجتماعى ما و با توجه به حالاتى كه وجود دارد كه مقام ما فوق بايد اين وظيفه را بر عهده بگيرد، به نظر من رهبر مناسبتر است و الا اگر جامعه، وضع مناسبى داشته باشد، در شرايط مطلوب، رئيسجمهور، بهترين شخص بهنظر مىرسد؛ اما با توجه به شرايط استثنايى كه وجود دارد و با توجه به قداست ويژه و شخصيت ممتاز و متمايزى كه براى رهبر ايجاد شده است، رهبر و افراد و دستگاههاى زير نظر او از اين نظارت به دور خواهند بود.
سوال :
ظاهراً در دورههاى گذشته، اختلافاتى بين رئيسجمهور و دستگاههاى ديگر بر سر اجرا يا نقض اصولى از قانون اساسى پيش آمد و شوراى محترم نگهبان نظر تفسيرى خود را در اينباره بيان كرد. آيا شما نظر خاصى درباره تلقى شوراى نگهبان از مسؤوليت رئيسجمهور داريد؟
دكتر هاشمى:
من در اينباره اظهار نظر نمىكنم.
آيتاللَّه عميد زنجانى:
در اينباره، من حرف نمىزنم. اين صلاح نيست.
دكتر مهرپور:
شوراى نگهبان، كه مرجع رسمى تفسير قانون اساسى است و خود به اعتبارى وظيفه مهم پاسدارى از قانون اساسى را بر عهده دارد، در مواردى تلقى خود را درباره مسؤوليت رئيسجمهور و انتظار اقدامات مؤثر از سوى او، براى جلوگيرى از نقض قانون اساسى، حتى در رابطه با قوه قضاييه و مقننه ابراز داشته است كه براى روشن شدن موضوع، به چند مورد اشاره مىشود:
الف) در تاريخ 1359/9/12، شوراى عالى قضايى، طى نامهاى خطاب به شوراى نگهبان، درباره اخطارى كه رئيسجمهور وقت، به علت نقض اصولى از قانون اساسى، به آن شورا كرده بود، سؤال كرده و خواستار اعلام نظر شوراى نگهبان در اين باره شد كه آيا رئيسجمهور چنين حقى را دارد يا خير. از لحن نامه شوراى عالى قضايى پيدااست كه چنين حقى را براى رئيسجمهور قائل نبوده و اخطار رئيسجمهور را نوعى دخالت قوه مجريه در قوه قضاييه مىداند. نامه شوراى عالى قضايى به اين شرح است:
شوراى محترم نگهبان قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران!
در نامهاى كه از رئيسجمهور به شوراى عالى قضايى رسيده، با استناد به اصل يكصد و سيزدهم قانون اساسى، وظيفه خويش دانسته كه در اعمال قوه قضاييه نظارت داشته باشد و نسبت به بعضى از كارهاى انجام شده، به شوراى عالى قضايى اخطار نمودهاند. فتوكپى نامه رئيسجمهور به پيوست ارسال مىشود. در صورتى كه طبق اصل يكصد و پنجاه و ششم، نظارت بر حسن اجراى قوانين، با قوه قضاييه است نه رياست جمهورى، خواهشمند است آن شوراى محترم، نظر خود را در اين زمينه و اصولاً مفاد اصل يكصد و سيزدهم و محدوده اختيارات رياست جمهور ابراز كند.
شوراى عالى قضايى در تاريخ 1359/8/28 براى اعمالى مانند: عدم رعايت استتار نور، در منازل و معابر، خريد و فروش غيرمجاز سوخت و كوپن، احتكار يا گرانفروشى مايحتاج عمومى، سد معبر و شايعهپراكنى، مجازاتهايى حسب مورد، از يك ماه تا يك سال حبس و پرداخت جريمه نقدى و مصادره مال و غيره، وضع كرده و تحت عنوان «دستورالعمل تخلفات و جرايم زمان جنگ»، دستور اجراى آن را به حكام شرع و دادرسهاى انقلاب داده بود. رئيسجمهور وقت، با ذكر اصولى از قانون اساسى آنرا مخالف قانون اساسى دانسته و عمل شوراى عالى قضايى را نقض قانون اساسى اعلام كرده بود و در پايان نامه خود آورده بود:
با توجه به اصول و قوانين فوق، شوراى عالى قضايى (كه با تعيين مجازات به وضع و نسخ بعضى از قوانين جزايى مبادرت نموده) قانون اساسى را نقض كرده است. جاى تأسف است شوراى عالى قضايى كه به موجب اصل صد و پنجاه و ششم بايد ناظر حسن اجراى قوانين باشد، به نقض آشكار قانون اساسى اقدام نمايد. اينك حسب وظيفهاى كه به موجب اصل صد و سيزدهم قانون اساسى از لحاظ مسؤوليت اجراى قانون اساسى و تنظيم روابط قواى سه گانه، عهده دارم به شوراى عالى قضايى اخطار مىكنم از نقض قانون و تجاوز به حدود صلاحيت و وظايف قوه مقننه اجتناب كند. بديهى است دستورالعمل خلاف قانون آن شورا بىاعتبار و ملغىالاثر است.
شوراى نگهبان در پاسخ، با تفسير كوتاهى كه به شوراى عالى قضايى ارائه داد، در واقع بر عمل رئيسجمهور و استنباط وى از اصل صد و سيزدهم قانون اساسى صحه گذاشت. نظر شوراى نگهبان، كه در تاريخ 1359/11/8 به شوراى عالى قضايى اعلام شد، بدين شرح است:
عطف به نامه شماره 8255/ش - 1359/9/12 موضوع در جلسه رسمى شوراى نگهبان مطرح و مورد بررسى قرار گرفت و به اين شرح، اظهار نظر شد: «رئيسجمهور با توجه به اصل صد و سيزدهم حق اخطار و تذكر را دارد و منافاتى با بند 3 اصل صد و پنجاه و ششم ندارد.»
ب) شوراى نگهبان در نظر مورخ 1360/11/1 خود، در پاسخ به نامه رئيسجمهور وقت، درباره تشكيل واحد بازرسى ويژه، ضمن رد تشكيل واحد بازرسى، اين مطلب را مورد تأكيد قرار داد كه مستفاد از اصل صد و سيزدهم و صد و بيست و يكم و اصول متعدد و مكرر قانون اساسى، اين است كه رئيسجمهور، پاسدار مذهب رسمى كشور و مسؤول اجراى قانون اساسى است و در اين رابطه مىتواند از مقامات مسؤول اجرايى، قضايى و نظامى توضيحات رسمى بخواهد و مقامات مذكور موظفند توضيحات لازم را در اختيار رياست جمهورى بگذارند و رئيسجمهور موظف است چنانچه جريانى را مخالف مذهب رسمى كشور و نظام جمهورى اسلامى و قانون اساسى تشخيص داد، اقدامات لازم را معمول دارد.
ج) در تاريخ 1362/6/10 شوراى نگهبان لايحه قانونى تعزيرات را، كه از سوى مجلس شوراى اسلامى تصويب شده بود، بدين علت كه در تهيه لايحه مزبور، اكثريت اعضاى شوراى عالى قضايى شركت نداشتند، مغاير بند 2 اصل صد و پنجاه و هفتم قانون اساسى اعلام كرد. رئيس مجلس اين ايراد را نپذيرفت و از شوراى نگهبان خواست كه اگر در ماهيت امر، اشكال شرعى و قانون اساسى وجود دارد، ظرف ده روز اعلام كرده و گرنه مصوبه مجلس، قابل اجرا خواهد بود و چون شوراى نگهبان بر نظر خود باقى بود، پس از انقضاى ده روز، رئيس مجلس، مصوبه مجلس را با اين استدلال كه شوراى نگهبان در مهلت مقرر، اظهار نظر نكرده، براى امضاى رئيسجمهورى فرستاد و رئيسجمهور هم با همين تصور، آن را امضا كرد و مصوبه در تاريخ 1362/8/23 با انتشار در روزنامه رسمى، به اجرا درآمد؛ ولى شوراى نگهبان طى نامهاى خطاب به رئيس مجلس، اين مصوبه را غيرقانونى اعلام كرد و عمل مجلس و امضا و اجراى مصوبه را موجب نقض اصول متعدد قانون اساسى دانست و رونوشت نامه خود را جهت استحضار و اقدام لازم، براى رئيسجمهور وقت ارسال كرد و در واقع، از رئيسجمهور خواست به لحاظ مسؤوليتى كه در مورد اجراى قانون اساسى دارد، از اجراى اين مصوبه، كه موجب نقض قانون اساسى، است جلوگيرى كند.
شوراى نگهبان در نامه مفصل ديگرى مستقيماً به رياست جمهورى، ايرادات لايحه تعزيرات و روند خلاف قانون اساسى آنرا ذكر كرد و در بيان نامه خطاب به رئيسجمهور اعلام داشت:
... خواهشمند است از دستور مؤكد منع اجراى اين لايحه، شوراى نگهبان را مطلع فرماييد.
اين نوع تعبيرات و اعلام نظرها نشان مىدهد كه از نظر شوراى نگهبان، رئيسجمهور، طبق اصل صدو سيزدهم قانون اساسى، حق اقدام براى جلوگيرى از روند مغاير و ناقض قانون اساسى را حتى در ارتباط با قوه قضاييه و مقننه دارد. بر اساس همين نظر شوراى نگهبان، رئيسجمهور طى نامه مورخ 1362/9/4 به شوراى عالى قضايى، با توجه بهنظر شوراى نگهبان، مبنى بر مغاير بودن لايحه تعزيرات با قانون اساسى، به لحاظ عدم رعايت بند 2 اصل صد و پنجاه و هفتم، اعلام داشت:
... دستور فرماييد: 1. تا اطلاع بعدى، از اجراى لايحه قانونى ياد شده، خوددارى شود. 2. چگونگى رعايت يا عدم رعايت بند 2 اصل صد و پنجاه و هفتم به اطلاع اينجانب برسد.
نمونههاى ذكر شده، به خوبى نشان مىدهد كه از ديد شوراى نگهبان، وظيفه رئيسجمهورى در اجراى قانون اساسى،طبق اصل صد و سيزدهم، كاملاً معنا دار، مهم و مؤثر بوده و رئيسجمهور مىتواند و بايد اقدامات عملى لازم را براى جلوگيرى از نقض اصول قانون اساسى بهعمل آورد.
سوال :
همانطور كه مستحضريد، رياست محترم جمهورى براى انجام دادن مسؤوليت اجراى قانون اساسى، هيأتى به نام «هيأت پيگيرى اجراى قانون اساسى» تأسيس كردند كه درباره وجاهت قانونى اين هيأت، نظريات متفاوتى ارائه شده است. نظر شما در اينباره چيست؟
آيتاللَّه عميد زنجانى:
من دو مطلب دارم: يكى اينكه اين هيأت، قانونى نيست؛ براى اينكه پيشبينى نشده است. قانونى نيست، دو معنا دارد: يكى اينكه مخالف قانون است؛ يعنى يك قانونى داشته باشيم و عملى با آن مخالف باشد. به اين معنا غيرقانونى نيست؛ اما به اين معنا غيرقانونى است كه در قانون پيشبينى نشده است. الآن هم تفسير جا افتاده شوراى نگهبان، اين است كه هر چه در قانون اساسى پيشبينى نشده، غيرقانونى است. حق هم با شوراى نگهبان است؛ يعنى اينطور نيست كه هر چه در قانون اساسى نيامده، منطقه آزاد باشد. در شرع، «مالانص فيه» حوزه اصل اباحه است. شرع مىدانسته و عمداً نياورده است تا آزاد باشد؛ ولى در قانون، به عكس است. بنابراين، هر چه قانونى نباشد، غيرقانونى مىشود.
هيأت پيگيرى يك مفهوم اجرايى دارد، در حالى كه اين هيأت، كار اجرايى نمىكند، بلكه كار حقوقى مىكند؛ يعنى آن پيگيرى كه در قانون عادى آمده، با اين پيگيرى كه پسوند اين هيأت است، فرق مىكند. اسم هم مسأله را عوض نمىكند. البته درباره پيگيرى به معناى بازرسى، را ما حرفى نداريم ولى اين پيگيرى، پيگيرى بازرسى نيست. بازرسى به اين معنا كه بررسى كنند و ببينند چه خبر است، حق رئيسجمهور است؛ براى اينكه حضور دارد. اين قانونى كه امضا كرد، بايد ببيند چه بلايى سرش آمده است. شما اگر آييننامه داخلى اين هيأت پيگيرى را ببينيد، فراتر از پيگيرى به معناى اجرايى و استطلاعى است و اين در قانون پيشبينى نشده است.
نكته دوم اين است كه اينان تفسير حقوقى مىكنند. تفسير قانون اساسى با شوراى نگهبان است. پس اولاً جايگاه آن، غيرقانونى است. ثانياً بىاثر و بىفايده است.
دكتر هاشمى:
رئيسجمهور وظايف و اختياراتى دارد. براى انجام وظايف و اختياراتش نياز به نهاد و دستگاه دارد، حتى مىتواند معاونانى هم براى انجام وظايفش داشته باشد؛ همچنان كه اصل صد و بيست و چهارم قانون اساسى مىگويد: «رئيسجمهور مىتواند براى انجام وظايفش معاونانى داشته باشد.» غير از معاون اول، معاون پارلمانى حقوقى، اجرايى و ديگر معاونان را دارد. اين يك امر كاملاً طبيعى است؛ همچنان كه يك وزير نمىتواند همه وظايفش را خودش انجام بدهد؛ اما بايد توجه داشت كه رئيسجمهور شخصاً (نه بهعنوان شخص) يعنى مقاماً خود او مسؤول اجراى قانون اساسى است و اگر قرار باشد براى اجراى قانون اساسى، تصميمى بگيرد، مىگيرد؛ اما براى انجام اين وظيفه، نياز به نهاد و همكاران و همراهانى دارد كه بايد اولاً كاگزاران خوبى باشند، ثانياً متخصص باشند، ثالثاً تحليلگر باشند و رابعاً بهعنوان بازوى رئيسجمهور، كار نظارتى را انجام دهند. به همين علت رئيسجمهور ناگزير است كه براى انجام اين وظيفه، دستگاهى، نهادى، مسؤولى، هيأتى يا گروهى را داشته باشد؛ همچنان كه قبلاً هم در زمان آيةاللَّه خامنهاى، در نهاد رياست جمهورى، معاونت حقوقى و اجراى قانون اساسى وجود داشت كه هم امور حقوقى در دست او بود و هم مسؤوليت اجراى قانون اساسى. او به نمايندگى از رئيسجمهور، اين كار را انجام مىداد.
اما اگر قرار باشد كه رئيسجمهور، اقدام اجرايى كند كه ضمانت اجرا داشته باشد، اين بر عهده شخص رئيسجمهور است.
بنابراين، هيأت پيگيرى اجراى قانون اساسى، كه رئيسجمهور آنرا تأسيس كرده، يك بازو بيشتر نيست و خلاف قانون اساسى هم بهنظر نمىرسد؛ يعنى رئيسجمهور براى اجراى قانون اساسى، ناگزير است كه همكارانى داشته باشد؛ ولى آنان اقدامى نمىكنند كه اقدام حقوقى باشد، بلكه اقدام ادارى مىكنند. به بيان بهتر، مىتوانيم بگوييم كه مسؤوليت اجراى قانون اساسى از نظر حقوقى، بر عهده رئيسجمهور است. از نظر ادارى به شرط اينكه كمك به رئيسجمهور باشد، مىتواند برعهده افراد ديگرى، از جمله، هيأت پيگيرى اجراى قانون اساسى باشد؛ همچنان كه به موجب قانون، بر اساس اصل صد و سى و هشتم قانون اساسى، رئيس مجلس ناظر بر آييننامههاى دولتى است. مصوبات دولت براى رئيس مجلس فرستاده مىشد. رئيس مجلس كه وقت اين كارها را ندارد، اين بايد بر عهده يك گروه متخصص باشد. لذا براى اجراى اصل صد و سى و هشتم قانون اساسى، دستگاهى تأسيس كردند. خوب، در اين مورد هم دستگاهى درست شده كه اين وظيفه را انجام بدهد؛ اما انشاى قضيه با رئيسجمهور است.
سوال :
معمولاً در قوانين اساسى، ضمن اينكه به مسأله اجراى قانون اساسى اهتمام مىشود، به پيگرد قانونى متخلفان نيز توجه خاص مىشود و يك دادگاه عالى به همين منظور پيشبينى مىشود. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، در اين باره صراحتى وجود ندارد؛ اما اخيراً بحثهايى براى تأسيس چنين دادگاهى مطرح شده است؛ آيا از نظر شما دادگاه قانون اساسى لازم است؟ كدام مرجع را براى تشكيل آن صالح مىدانيد؟
دكتر مهرپور:
بله، چندى است اين نظريه مطرح است كه براى صيانت از قانون اساسى و تضمين حفظ و حراست از آن، بايد دادگاهى تشكيل شود كه به موارد نقض و تجاوز از قانون اساسى رسيدگى كند و با تعقيب و كشف موضوع، متخلفان را تحت پيگرد قرار داده و آنان را به مجازات برساند. تا كنون دو طرح به مجلس شوراى اسلامى ارائه شده است: طرح اول مربوط به دوره چهارم مجلس بود كه در سال 1374 تقديم مجلس شد و در آن پيشبينى شده بود كه دادگاه قانون اساسى، مركب از يك رئيس و دو مستشار باشد كه از بين قضات واجد شرايط تصدى دادگاه عالى انتظامى قضات، از سوى رئيس قوه قضاييه منصوب مىشوند و يك هيأت عالى تجديد نظر نيز مركب از رئيسجمهور، رئيس قوه قضاييه، يك نفر از فقهاى شوراى نگهبان، يك نفر از حقوقدانان شوراى نگهبان و رئيس ديوان عالى كشور، پيشبينى شده بود كه بهعنوان مرجع رسيدگى به تجديدنظر آراى دادگاه صيانت از قانون اساسى، عمل كند.
طرح دوم در دوره پنجم مجلس و در سال 1376 تقديم مجلس شد كه هماكنون در مجلس موجود است؛ ولى مدتى است بحثى درباره آن صورت نمىگيرد. طبق طرح اخير، دادگاه عالى، مركب از يك رئيس و دو عضو و احياناً يك عضو معاون است كه از بين قضات عالىرتبه، به پيشنهاد رئيس قوه قضاييه و تأييد مقام معظم رهبرى منصوب مىشوند و مرجع تجديد نظر آن، هيأتى است مركب از رئيس قوه قضاييه، رئيس ديوان عالى كشور و دادستان كل كشور.
در هر دو طرح، دادگاه عالى صيانت از قانون اساسى، در واقع، يك دادگاه عالى كيفرى اختصاصى محسوب مىشود كه به اتهام نقض اصول قانون اساسى از سوى مسؤولان، رسيدگى مىكند و مرتكبان را به مجازاتهايى از قبيل انفصال و حبس محكوم مىكند.
تقريباً مىتوان گفت كه در بيشتر قوانين اساسى كشورهاى مختلف، به نوعى درباره نحوه صيانت از قانون اساسى و جلوگيرى از نقض اصول آن، تمهيداتى انديشيده شده است و نگرانىها بيشتر مربوط به تصويب قوانين عادى يا فرامين و دستورالعملهاى اجرايى مغاير قانون اساسى است و مراجعى براى بررسى اين موضوع و جلوگيرى از تصويب قوانين و فرامين خلاف قانون اساسى يا ابطال آنها پيشبينى شده است. به طور كلى، مىتوان گفت كه سه نوع مرجع مختلف، براى اين منظور، در قوانين اساسى دنيا به چشم مىخورد:
1. بالاترين مرجع عادى قضايى:
در قانون اساسى بعضى كشورها، مرجع تشخيص و انطباق قوانين عادى و يا فرامين و دستورالعملهاى قانونى با قانون اساسى، ديوان عالى كشور، بالاترين مرجع قضايى عادى كشور است؛ مثلاً قانون اساسى ژاپن، مالزى و فيليپين اينچنينند.
در برخى كشورها به طور كلى، اين صلاحيت به دادگاهها داده شده است كه از اجراى قوانين مصوب مجلس و مغاير قانون اساسى، خوددارى كنند. ماده 14 از فصل 11 قانون اساسى سوئد، اين صلاحيت را براى دادگاهها به رسميت شناخته است. مىتوان گفت كه همان صلاحيت، در اصل صد و هفتادم قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، براى دادگاهها شناخته شده است كه مىتوانند و بلكه مكلفند از اجراى تصويبنامهها و آييننامههاى مخالف قوانين، خوددارى كنند. قانون اساسى سوئد در مورد قوانين مصوب مجلس نيز اين صلاحيت را براى دادگاه قائل شده است.
2. نهاد غيرقضايى مستقل:
در برخى كشورها، طبق قانون اساسى، يك نهاد خاص غيرقضايى و مستقل، در كنار قوه قضاييه ايجاد شده كه وظيفه انطباق مصوبات مجلس و فرامين لازمالاجراى دولتى را با قانون اساسى بر عهده دارد. نمونه روشن و مشخص اين وضعيت را مىتوان در قانون اساسى فرانسه ديد. طبق اصل 56 قانون اساسى فرانسه، شواريى به نام «شوراى قانون اساسى»، مركب از نه نفر، سه نفر به انتخاب رئيسجمهور، سه نفر به انتخاب رئيس مجلس ملى و سه نفر به انتخاب رئيس مجلس سنا تشكيل مىشود. رؤساى جمهور سابق نيز خودبهخود، مادامالعمر عضو اين شورا هستند. وظيفه شوراى مزبور، بررسى انطباق قوانين مصوب مجلس، با قانون اساسى و نيز نظارت بر انتخابات رياست جمهورى، مجلس و همهپرسى است. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران نيز چنانكه بعداً خواهيم ديد، همين روش را اتخاذ كرده است.
3. دادگاه خاص قانون اساسى:
در قوانين اساسى بسيارى از كشورها، دادگاههاى خاص به نام «دادگاه قانون اساسى» يا «ديوان قانون اساسى» پيشبينى شده كه وظيفه اصلى آن، بررسى انطباق قوانين عادى و فرامين دولتى با قانون اساسى است. در برخى قوانين اساسى، تفسير قانون اساسى، نظارت بر انتخابات و احياناً محاكمه بعضى از مقامات، مانند رئيسجمهور، نيز بر عهده چنين دادگاهى گذاشته شده است. در بعضى قوانين اساسى، بهطور نسبتاً مفصل، طرز تشكيل اين نوع دادگاه و وظايف آن، بيان شده و تفصيل موضوع به قوانين عادى محول شده است؛ مثلاً در قوانين اساسى آلمان، تركيه، مصر، سوريه، ايتاليا و كويت، دادگاه خاص قانون اساسى پيشبينى شده است.
همان طور كه ملاحظه مىشود، در اين چند نمونه قانون اساسى، كه ذكر شد، تعيين تشكيل مرجع رسيدگىكننده به انطباق قوانين با قانون اساسى، صريحاً در خود قانون اساسى پيشبينى شده است و هر چند ما استقراى تام و كاملى در قوانين اساسى دنيا به عمل نياورديم و طبعاً نمىتوان به نتيجه كلى قطعى دست يافت، ولى در عين حال، مىتوان اين استنباط را داشت كه تعيين و تشكيل مرجعى كه بخواهد به بررسى انطباق قوانين و مقررات با قانون اساسى بپردازد و نظر بدهد، خواه در شكل يك نهاد غيرقضايى و يا يك دادگاه خاص و يا حتى با دادن صلاحيت به دادگاههاى عمومى يا ديوان كشور، بايد به نحوى در قانون اساسى ذكر شده باشد و بدون ذكر در قانون اساسى، بهصورت تفصيل يا اجمال، از طريق ديگر، مرجعى براى اين منظور نمىتواند تشكيل شود.
در بين سه روش ذكر شده، قانون اساسى جمهورى اساسى ايران، از روش دوم پيروى كرده و مشى قانون اساسى فرانسه را پيش گرفته است. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، يك نهاد غيرقضايى خاص و مستقل به نام شوراى نگهبان پيشبينى كرده است و وظيفه انطباق قوانين عادى با قانون اساسى و تفسير قانون اساسى و نيز نظارت بر انتخابات رياست جمهورى، مجلس خبرگان، مجلس شورا و همهپرسى را بر عهده آن گذاشته است. همچنين در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مسؤوليت اجراى قانون اساسى، طبق اصل صد و سيزدهم به عهده رئيسجمهور گذاشته شده است كه با عنايت به وجود اصل اين مطلب در قانون اساسى، قانون عادى مصوب سال 1365 مجلس شوراى اسلامى، تا حدودى اين امر را انجام داده است. در هيچ يك از اصول قانون اساسى، صلاحيت تصميمگيرى درباره انطباق قوانين عادى با قانون اساسى، به دادگاههاى دادگسترى يا مشخصاً ديوان عالى كشور داده نشده و تشكيل دادگاه خاص قانون اساسى نيز، نه تلويحاً نه تصريحاً، پيشبينى نشده است.
چنانكه ديديم، در كشورهايى كه قانون اساسى آنها دادگاه خاص قانون اساسى را پيشبينى كرده، كار اين دادگاه، كار تشخيصى است كه البته بر اين تشخيص، ترتيب اثر داده مىشود؛ ولى وظيفه تعقيب و محكوم كردن و تعيين مجازات افراد خاطى و متخلف، به آن داده نشده است. البته در بعضى موارد، مانند آنچه در قانون اساسى ايتاليا آمده، محاكمه بعضى مقامات، مانند رئيسجمهورى نيز به آن داده شده است كه در آن صورت، با تركيب خاص و آيين دادرسى ويژهاى اين محاكمه را انجام مىدهد؛ ولى در اين مورد هم، چنين نيست كه محاكمه رئيسجمهور، بهعنوان تخلف از قانون اساسى، در اين دادگاه بررسى شود، بلكه رسيدگى به اتهامات رئيسجمهورى، به لحاظ موقعيت مقامى وى، در اين دادگاه اختصاصى صورت مىگيرد.
به هر حال، طبق قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، آنچه مربوط به تشخيص انطباق يا عدم انطباق قوانين عادى با قانون اساسى، تفسير قانون اساسى و نظارت بر انتخابات و همهپرسى است، بر عهده شوراى نگهبان است و اقدامات لازم اجراى مربوط به اجراى قانون اساسى، بر عهده رئيسجمهورى است. پس نمىتوان دادگاهى به نام دادگاه قانون اساسى تشكيل داد كه به اين امور بپردازد؛ اما درباره تعقيب و محاكمه و تعيين مجازات نيز بايد گفت كه اگر تخلف و تجاوز به قانون اساسى جرم باشد، مرجع رسيدگى جرايم و حكم به مجازات، براى همه و در همه زمينهها، دادگاههاى عمومى دادگسترى هستند. طبق اصل صد و چهلم قانون اساسى، رسيدگى به اتهام رئيسجمهور و معاونان و وزيران، در مورد جرايم عادى، با اطلاع مجلس شوراى اسلامى، در دادگاههاى عمومى دادگسترى انجام مىشود و اگر جرم، سياسى محسوب شود، مرتكب آن، هر كسى كه باشد، طبق اصل صد شصت و هشتم، مرجع رسيدگى به آن، محاكم دادگسترى و با حضور هيأت منصفه است.
در مورد تخلف رئيسجمهور از وظايف قانونىاش، كه از جمله مىتواند تخلف از قانون اساسى باشد، طبق بند 10 اصل صد و دهم قانون اساسى، ديوان عالى كشور صلاحيت رسيدگى دارد و اگر ديوان كشور حكم به تخلف داد، رهبر مىتواند با در نظر گرفتن مصالح كشور، او را عزل كند. طبعاً اگر در اين مورد هم تخلف، جرم محسوب شود، از حيث رسيدگى به جرم و تعيين مجازات، دادگاههاى عمومى، صالح به رسيدگى هستند.از اصول مختلف قانون اساسى و به خصوص، اصل صد و هفتاد و دو به خوبى استفاده مىشود كه قانون اساسى، موافق تشكيل دادگاههاى اختصاصى نيست و فقط در مورد جرايم خاص نظامى و انتظامى، اعضاى نيروهاى مسلح و نيروى، انتظامى تشكيل محاكم اختصاصى نظامى مجاز شمرده شده است.
بنابراين، مىتوان گفت كه تشكيل دادگاه عالى صيانت از قانون اساسى، كه يك دادگاه اختصاصى تلقى مىشود، از آنجا كه تصريحاً در قانون اساسى پيشبينى نشده است، نمىتواند با قانون عادى ايجاد شود و مصوبهاى كه بخواهد چنين دادگاهى را ايجاد كند، شبهه قوى مغايرت با قانون اساسى دارد، ضمن اينكه مفيد بودن عملى تشكيل اين دادگاه، با توجه به تجربه ناموفقى كه تاكنون از تكثير نهادهاى مختلف داشتهايم، قوياً مورد ترديد است.
دكتر هاشمى:
براى اجراى قانون اساسى، بايد مقام ناظرى وجود داشته باشد تا نظارتهاى لازم را انجام بدهد. اگر تخلفى از اين بابت صورت بگيرد، به دادگاه نياز است. بهنظر نمىرسد كه با وجود مسؤول نظارت بر مصوبات مجلس، نيازى به دادگاه داشته باشيم.
در اين خصوص، من يكى از كشورها را، مانند آمريكا يا آلمان يا ژاپن، بهعنوان نمونه عرض مىكنم. در آمريكا دادگاه ديوان عالى ايالات متحده، كه متشكل از نُه عضو است، مسؤوليت نظارت بر اجراى قانون اساسى را بر عهده دارد؛ اما اين دادگاه، مانند دادگاههاى دادگسترى نيست. ديوان عالى است كه اين كار را انجام مىدهد و نظارت مىكند. اگر اين دادگاه، در مقام قضاوت، تخلف يا جرمى به علت عدم اجرا يا نقض قانون اساسى ببيند، ديگر صالح به رسيدگى نيست، بلكه دادگاههاى عمومى دادگسترى، صالح به رسيدگى هستند.
در كشور ما به طور كلى، رئيسجمهور در مقام نظارت بر اجراى قانون اساسى، يا شخصاً در نهادهاى زيردست خودش بهعنوان رئيس قوه مجريه، كه بر كار وزيران نظارت و اشراف دارد، مىتواند اقدام كند و عمل آنان را ابطال كند. البته نظارت اصطلاحاً بهصورت سلسلهمراتبى است. بنابراين، در خصوص قوه مجريه، خود رئيسجمهور مسؤول است؛ اما همين رئيسجمهور اگر ببيند در قوه مجريه، تخلفى از قانون اساسى صورت گرفته است كه اين تخلف، مسؤوليت كيفرى هم داشته است، فرد متخلف را، ضمن آنكه از نظر ادارى و سياسى، خود اقدام مىكند، به دستگاه قضايى براى محاكمه معرفى مىكند. در مورد ديگر قوا بر اساس ماده 15 اختيارات رياست جمهورى، رئيسجمهور حق اخطار به قواى سهگانه را دارد؛ اما بر اساس ماده 14، اگر تخلفى در دستگاهها صورت گرفته باشد، اين تخلف را به عالىترين مقام دستگاه معرفى مىكند تا او اقدام كند. ممكن است اين يك اقدام ادارى باشد كه در جاى خود انجام مىشود؛ ولى اگر تخلف، جرم باشد نيز او را به دستگاه قضايى معرفى مىكند. در اين مورد، دستگاه قضايى مسؤول رسيدگى به جرايم است و بهنظر نمىرسد كه در كشور ما نياز به دادگاه ويژه قانون اساسى باشد.
سوال :
در پايان، اگر نكته خاصى هست، بفرماييد.
آيتاللَّه عميد زنجانى:
آخرين مطلبى كه هست، اين است كه بعضى از مسائلى كه ما در قانون اساسى داريم، اينها عكسالعمل شرايط قبل از پيروزى انقلاب است و در آن شرايط، لازم بود؛ ولى به تدريج كه اين مسائل حالت عادى پيدا مىكند، خواهناخواه بايد فرصت تجديد نظر باشد و كار خوبى شد كه در شوراى بازنگرى، اصل صد هفتاد و هفتم اضافه شد؛ مثلاً اينكه ما در قانون اساسى، علنى بودن مجلس را الزامى كرديم و شرايط تشكيل جلسات غيرعلنى را آنقدر تنگ گرفتيم كه بسيار شاذ و نادر مىتواند جلسهاى غيرعلنى باشد، اين اصلاً مال شرايط امروز نيست. يك قانون عكسالعملى است؛ چون قبلاً مجلس، فرمايشى بوده، درها بسته بوده و مردم مطلع نمىشدند، براى اينكه مردمى بودن مجلس را به اثبات برسانيم، گفتيم كه علنى باشد؛ اما خيلى باز عمل كرديم. در زمان جنگ، برخى از ضربههايى كه مىخورديم از جلسات علنى مجلس بود؛ يعنى نمايندهها همه چيز را مىگفتند، چارهاى هم نداشتند؛ مثلاً نماينده شهرى بود كه آن شهر پدافند هوايى نداشت. مىآمد در مجلس و داد مىزد كه منطقه من پدافند ندارد، آمار هم مىداد كه مثلاً دو تا ضد هوايى و يك كاليبر 50 هست. دشمن فردا مىآمد و آنجا را مىزد.
يا مثلاً ورود مستشاران خارجى را به طور كلى ممنوع كرديم؛ اما اين مال شرايط امروز نيست. مستشاران خارجى الزاماً آمريكايى و انگليسى كه نيستند. مستشاران پاكستانى، كه نمىتوانند بر ما حاكم باشند؛ مثلاً ما در جنگ مىتوانستيم از مستشاران خارجى استفاده كنيم، نه آن خارجى كه كوچكترين حرفى بزند، بلكه آنان كه فقط پول بگيرند و براى ما كار كنند. صدام 99 درصد كارهايش را بهوسيله مستشاران خارجى انجام مىداد. خلبانانشان خارجى بودند تا چه رسد به كارهاى ديگر. يا مثلاً ما نيروهاى مسلح را جزء قوه مجريه قرار داديم. نيروهاى مسلح جزء قوه مجريه است؛ اما فرماندهى آن، بيرون. چه ضرورتى دارد؟ بسيارى از كشورها نيروهاى مسلح را يك نهاد مستقلِ زيرمجموعه رهبرى قرار مىدهند. ما نهاد زير مجموعه رهبرى كه داريم، مانند مجمع تشخيص مصلحت، اين هم يكى ديگر.
يا مثلاً اسم دادستان كل، آمده است، اما مسؤوليتى ندارد. من در كميسيون قضايى شوراى بازنگرى بودم و خيلى زحمت كشيدم، قوانين را ديدم. مسؤوليتهاى قضايى كه جا مانده، يعنى نه در حوزه شوراى عالى قضايى است، نه در حوزه ديوان عالى كشور و نه در حوزه بازرسى، اينها را من جمعآورى كردم، چهار پنج تا شد. گفتم: اين چهار پنج تا را، كه بى صاحب است، بگذاريم بر عهده دادستانى كل. خدا حفظ كند آقاى مشكينى را كه رئيس كميسيون قضايى بازنگرى بود، ايشان گفتند: ما از فرمايش امام تخطى نمىكنيم، امام هشت محور را تعيين كردند. البته حق هم با ايشان بود؛ چون دست مىخورد، كمكم سرايت مىكرد به موارد ديگر و شيرازه بههم مىخورد.
براى آينده به جاى اين سر و صداها بايد مركزى باشد كه افرادى بى نام و نشان، كه اهل تظاهر نيستند، در آنجا جمع شوند، صرفاً افراد فقهى و حقوقى (البته با توجه به شرايط سياسى عمومى كشور) اين مسائل رإ؛هه پيشبينى كنند و آماده باشند. خداى نكرده، يك وقت مىبينيم كه در برابر كار انجام شده قرار گرفتيم. جو مملكت به گونهاى است كه ممكن است يك وقت چارهاى نباشد جز اينكه فرمان بازنگرى، توسط رهبرى صادر شود. اينگونه نباشد كه هيچ كس كارى در اين زمينه نكرده باشد و ديگران بيايند و به ما ديكته كنند. اگر از پيش، چيزهايى را آماده داشته باشيم، مىشود اينها را جايگزين كرد.
از كارهاى خوبى كه دبيرخانه خبرگان كرد، اين بود كه عدهاى را به دور از دوربين و خبرنگار و سر و صدا، جمع كرد و يك دوره، مسأله ولايت فقيه را مخالف و موافق، بحث و بررسى كردند. البته خيلى به نتيجه نرسيد؛ ولى كار خوبى بود. مخالفان حرفهايشان را مىزدند، موافقان هم حرفهايشان را مىزدند، بدون اينكه در بيرون منعكس شود. الآن هم يك جايى بايد باشد (البته كار خبرگان تنها نيست).
شرايط انتقالى بدى را مىگذرانيم. اين شرايط انتقالى، يا ما را به كلى از مبانى و اصول انقلاب دور خواهد كرد و يا نه، پختهتر خواهد كرد و كشور جا افتادهاى خواهيم داشت؛ مانند جنگ، كه ما را پخته و جا افتاده كرد. اگر اين اوضاع آشفته سياسى هم، مانند جنگ، اثرى اين گونه داشته باشد، ما از نظر سياسى هم مىتوانيم يك وزنه با ثبات باشيم.
يادم هست در سفرى رسمى كه به چين رفته بوديم، (آن زمان، رئيس كميسيون قضايى مجلس بودم) با مقامات چينى ملاقات رسمى داشتيم. رئيس كنگره چين، مىگفت كه آمريكايىها ما را نشناختند. خيلى با اطمينان مىگفت. آن زمان، يك تنش بينالمللى به وجود آمده بود كه آمريكا بد جورى به چين پيله كرده بود كه حتى بعضى گمان مىكردند كه مسأله فروپاشى، براى چين هم پيش مىآيد. آن نماينده مجلس، كه از مقامات بالا بود، خيلى با اطمينان خاطر مىگفت كه آمريكايىها ما را نشناختند.
اگر ما اين دوران سياسى را هم پشت سر بگذاريم، مىتوانيم از نظر سياسى هم جا افتاده باشيم. شما مىدانيد كه روزى نيست كه در پاركهاى لندن، شورش و بحث و اينگونه مسائل نباشد، از ملكه گرفته تا پايينترين فرد را بد و بىراه مىگويند. يا مثلاً اين همه آزادى كه در آمريكا هست و جرايد هرچه مىخواهند، مىنويسند؛ اما اينها نظامشان ثابت است. ما هم اگر از اين تنشهاى سياسى، به يك ثبات سياسى، ريشهدار برسيم، عيبى ندارد. اين يك نعمت الهى است؛ همانطور كه جنگ نعمت بود؛ اما اگر خداى ناكرده، آسيب ببينيم، خيلى عقبگرد خواهيم داشت.
http://www.nezam.org/persian/magazine/021/02.htm
اما شكل ديگر واگذاري حكومت الهي به مردم مطابق آنچه در قانون اساسي آمده اين است كه درست است كه حاكميت از آن خداست و ما چه بخواهيم و چه نخواهيم مقهور اراده او هستيم ولي براي اينكه اين حاكميت جنبه خارجي و زميني پيدا كند به جاي اينكه به يك فرد واگذار شود به ملت واگذار مي شود. و اين نظر هم از لحاظ تئوري قوي تر است و هم از لحاظ عملي.
استادان و دانشياران دانشگاهها و موسسات تحقيقاتي كشور
